[기고]권력구조 개헌과 비례대표제

국회 개헌특위 주관 전국순회 개헌 국민대토론회가 진행 중이다. 최대 쟁점은 권력구조 개헌이다. 토론과정을 관통하는 공통 지향점은 권력구조의 ‘분권-협치’다. 그런데 권력구조는 선거제도와 기능적으로 맞물린다. 따라서 권력구조의 분권-협치는 다수제 혹은 비례제 등 선거제도 유형에 따라 크게 영향을 받는다. 어떤 권력구조도 그 자체만으론 분권-협치를 결코 담보하지 못한다. 이런 관점에서 권력구조의 분권-협치 기제는 비례대표제의 종속변수다.

미국 대통령제는 연방제-양원제의 강력한 견제를 받는 ‘권력분점형’이지만, 승자독식의 단순 다수 선거제가 촉발하는 민주-공화 거대 양당 간 양극적 갈등과 의회-대통령 충돌로 입법 지연·실패, 국정 마비가 발생하곤 한다. 그래서 사회주의 몰락을 예측했던 미국 스탠퍼드대 후쿠야마 교수는 무늬만 ‘견제-균형’의 대통령제이지, 사실은 다수제-양당정치로 인해 서로 발목을 잡는 ‘거부권 정치(vetocracy)’로 전락했다고 경고한 바 있다. 한편 제왕적 대통령제를 설계한 한국 ‘1987년 헌법’처럼, 브라질 ‘1988년 헌법’은 제왕적 대통령제를 용인했다. 예컨대 사전 의회 동의가 필요 없는, 선제적 입법권과 입법의제 설정권을 뜻하는 긴급포고권 등을 발동할 수 있다. 그래서 미국 주류 정치학자들은 최악의 제도로 혹평했다. 그럼에도 브라질의 제왕적 대통령제는 분권-협치 기제를 내장한다.

즉 개방형 비례제-대선결선제-이념블록다당제-(좌우)연립내각-연정대통령을 통해 마치 비례대표제-내각제처럼 작동한다.

프랑스의 소선거구제-분권형 대통령제는 여소야대의 경우 국민 직선 대통령(외치)과 의회 선출 총리(내치) 간의 거대 양당 동거정부로 국정 주도권이 총리에게 넘어가는 내각제에 근접하는 반면, 대통령과 총리가 같은 당일 경우 조각권 등 국정을 주도하는 대통령제에 근접한다. 그러나 2000년 ‘대통령 임기 5년’ 개헌에 따른 대선·총선 주기 일치로 인해 동거정부 출현 가능성은 차단됐고, 이에 따라 프랑스의 여대야소 대통령은 현 마크롱 대통령에서 보듯 총리와 국회를 통제하는 사실상 ‘민선 황제’급의 슈퍼 대통령으로 등극한다는 평가가 나온다. 반면 핀란드 ‘대통령 우위 분권형 대통령제’(2000년 개헌 이전)의 분권-협치 작동은 비례대표제를 통해 일상화됐다. 핀란드 비례대표제는 전통적으로 득표율·의석률의 30%를 상회하는 지배정당을 불허한다. 따라서 좌우 이념블록 교차의 정당연합이 제도화된다.

권력독점의 정부 제도는 통념과 달리 의회의 다수파에게 권력을 몰아주는 내각제다. 영국의 소선거구제+내각제, 일본의 ‘소선거구제-비례대표 병립제’+내각제인 경우 다수당이 행정부·입법부를 통째로 장악하는 집권당 독재-제왕적 총리가 등장한다. 야당은 국정 비판·반대의 자유만 있지, 협치의 파트너가 아니다. 대조적으로 노르딕·게르만 국가들의 비례대표제-내각제는 어느 정당도 구조적으로 과반 의석을 획득할 수 없어 정책·입법연합-정부연합을 강제한다. 특히 마이너 정당의 협력 없이는 단독 정부 구성이 어려운 메이저 정당 간 경쟁구도에서 역설적으로 소수정당이 국정 균형추 역할을 수행하며 의회-행정부 협치를 주도한다. 나라에 따라 편차는 있지만 입법 효율성은 80~90%다.

결론적인 함의는 명료하다. 비례대표제는 정당 간 수평적 권력분점의 연정협치(coalitional governance)에 의해 매개되는 다양한 정부연합 유형, 의회-행정부 협치로 이어지는 합의제 ‘포용정치’를 유인한다. 비례대표제 없는 권력구조가 분권-협치 기제로 작동하기를 기대하는 건 어쩌면 환상일지 모른다. 그렇다면 비례대표제 이외의 선거제도 개혁은 개악이고, 특정 권력구조의 택일적 개헌 논쟁은 무의미하다. 선거제도는 ‘주춧돌’이고, 정당체제는 ‘기둥’이며, 권력구조는 ‘지붕’에 불과하다. 주춧돌이 부실하면 지붕은 무너질 수밖에 없지 않은가. 그래서 달랑 지붕만 바꾸는 식의 개헌은 절대로 올바른 접근이 아니다. 분권-협치의 권력구조는 비례대표제와 가장 친화적·순기능적으로 연동한다. 권력구조 개헌 디자이너들이 정교하게 천착해야 할 지점이다.

<선학태 | 전 전남대 교수·정치학>