[기고]저출산 근본대책은 지방분권 개헌

2018년 출산율이 0.98로 떨어졌다. 세계 최저출산율이고 출산율 1 이하는 세계 최초다. 통계청 장기인구추계(2015~2065년)에 의하면, 합계출산율 1.12를 가정할 경우 2065년 총인구는 3666만명으로 감소한다. 생산가능인구(15~64세 인구)는 2015년 3744만명에서 2065년 1700만명으로 크게 감소한다.

이런 저출산은 경제성장률을 하락시키고 장차 대한민국을 소멸시키는 국가적 재앙이다. 출산율을 높이기 위해 지난 13년간 153조원의 예산을 투입하며 다양한 정책을 실시했지만 백약이 무효였다. 그것은 저출산을 초래하는 근본 원인에 대한 진단과 처방이 없었기 때문이다.

일본 총무청 장관을 지낸 마쓰다 히로야는 그의 저서 <지방소멸(地方消滅)>(2014)에서 도쿄로의 인구유출 특히 가임여성의 유출로 기초자치단체들이 사라지는 지방소멸이 저출산을 초래했다고 분석했다. 지방소멸의 결과인 도쿄로의 인구집중이 집값 상승과 구직난을 초래하였는데 집과 좋은 일자리를 구하지 못한 청년들이 결혼을 포기하거나 만혼을 하기 때문에 출산율이 하락하였다는 것이 마스다의 설명이다.

‘수도권 집중이 저출산을 초래한다’는 명제는 일본보다 지방소멸이 더 급격히 진행되고 있는 한국에서 더욱 타당하다. 한국고용정보원 이상호 박사에 의하면, 2016년 7월 현재 전국 226개 기초자치단체 가운데 지방소멸 위험지수(20~39세 여성인구 비중/65세 이상  인구 비중)가 0.5 미만이 되어 30년 이내에 소멸 위험이 있는 기초자치단체가 86개에 달했다.

일본처럼 한국에서도 지방소멸과 수도권 집중이 출산율을 하락시켰다. 합계출산율은 수도권 인구집중 심화에 따라 1970년 4.53, 1980년 2.82, 1990년 1.57, 2000년 1.47, 2010년 1.23, 2018년 0.98로 급격히 감소해왔다. 2018년 서울의 합계출산율은 0.76으로 전국 평균 0.98보다 훨씬 낮다.

‘수도권 집중이 저출산을 초래한다’는 명제가 참이라면, 수도권 집중을 해소해야 출산율을 높일 수 있다는 결론이 나온다. 그렇다면 수도권 집중을 초래하는 근본 원인은 무엇일까? 주한미대사관 외교관을 지냈던 그레고리 헨더슨은 그의 저서 <한국:소용돌이 정치>(1968)에서 한국에서는 ‘중앙집권이 수도권 집중을 초래한다’는 명제를 제시했다. 고도로 중앙집권적인 정치체제에서 작동하는 권력정치가 소용돌이가 되어 서울로 인구를 빨아들여 수도권 집중이 초래되었다는 것이 헨더슨의 진단이다.

이 명제에 의하면 중앙정부에 집중된 권한을 지방정부에 이양하는 지방분권을 해야 수도권 집중을 완화할 수 있다. ‘수도권 집중이 저출산을 초래한다’는 명제와 ‘중앙집권이 수도권 집중을 초래한다’는 명제로부터 우리는 ‘중앙집권이 저출산을 초래한다’는 명제를 도출할 수 있다. 이 명제에 의하면 출산율을 높이기 위해서는 중앙집권체제를 지방분권체제로 전환해야 한다. 고도의 중앙집권체제를 지방분권체제로 전환시키려면 중앙집권적인 현행 헌법을 개정하는 지방분권 개헌이 필요하다.

연방제에 버금가는 광역지방정부형 지방분권 개헌을 추진해야 한다. 헌법 1조에 대한민국이 지방분권국가임을 선언하고 수도권, 충청권, 영남권, 호남권 등 광역경제권 단위로 독자적인 지역발전 계획을 수립할 수 있도록 광역지방정부에 입법권, 재정권, 조직권을 보장하는 개헌을 해야 한다.

이러한 광역지방정부형 지방분권 개헌은 수도권 중심의 발전체제를 여러 지역을 중심으로 발전하는 체제로 전환하여 지역에서 새로운 성장동력을 창출할 수 있다. 이를 통해 지역에 좋은 일자리가 생기면 지방소멸을 막고 출산율을 높일 수 있다. 저출산의 근본대책인 지방분권 개헌이 시급하다.

<김형기 | 경북대 경제통상학부 명예교수>